Parte II — A contrapartida, o proprietário único e cinco caminhos dentro da lei

Na primeira parte mostrámos como a indeterminação da classificação do solo nos Planos Diretores Municipais se tornou o produto mais rentável do sistema de planeamento e porque é que a expropriação não resolve o problema. Passemos ao que depende da decisão municipal.

A contrapartida fixa-se antes, não depois. O RJIGT determina que a reclassificação implica a fixação, por via contratual, dos encargos urbanísticos da operação, do respetivo prazo de execução e da redistribuição de benefícios e encargos, considerando todos os custos urbanísticos envolvidos. E acrescenta que a reclassificação deve contribuir de forma inequívoca para a consolidação urbana, obrigando à fixação, na própria deliberação, dos encargos, do prazo e das condições de redistribuição.

Isto significa que a contrapartida não é um elemento a acertar em momento posterior: é conteúdo obrigatório do ato. E há três razões pelas quais fixá-la depois é pior do que irregular. Primeira, a deliberação que não a fixa nasce incompleta face a uma norma que a exige — e é anulável. Segunda, uma vez criada a mais-valia, esta está consolidada no património do particular, e o município passa a negociar contra quem já tem o que queria: o que era condição de acesso transforma-se em pedido de favor. Terceira, a contrapartida fixada caso a caso, sem critério prévio, é o terreno onde germina a arbitrariedade e a corrupção.

O princípio a reter é este: a contrapartida não é um preço pela classificação, mas sim a devolução de parte de um valor que o município criou. A classificação não valoriza a propriedade por mérito do proprietário; valoriza-a porque o plano ali chegou, e o plano é ato público. Quatro instrumentos servem este propósito, todos disponíveis: os encargos de urbanização, que o particular suporta na medida em que servem o seu terreno e não a cidade; a integração em unidade de execução, com a perequação que o RJIGT obriga os planos a prever; o direito de preferência municipal na primeira transmissão, que devolve ao município a primeira oportunidade de comprar ao valor de mercado já realizado; e o prazo de execução, que é a contrapartida mais poderosa de todas porque é a única reversível.

Há, no entanto, uma tentação a resistir, o erro simétrico da retenção especulativa. Exigir do promotor uma comparticipação financeira avulsa, não ancorada nos custos urbanísticos da operação, transforma a reclassificação numa taxa encapotada. E isso é vulnerável porque a contrapartida tem de corresponder aos custos urbanísticos em causa e não a uma percentagem do valor criado.

E se houver apenas um proprietário? Se todo o terreno a reclassificar pertence a um único dono, a perequação que reparte mais-valias entre proprietários perde o seu objeto.  Mas retirar daí a conclusão de que nada há a exigir seria um erro. O que se perde é a perequação entre particulares; subsiste a repartição entre o particular e a comunidade, que é o que verdadeiramente está em causa. E essa repartição não depende do número de proprietários.

O controlo municipal esconde-se no técnico. O município exerce na reclassificação um controlo sobretudo técnico e administrativo, mas a decisão é política. Não há programação de política de solos, e a demarcação das manchas de solo urbano resulta de um processo simplista, sem fundamentação urbanística. Só que a Câmara não é apenas quem classifica: tem o dever de planear e de prover as infraestruturas gerais de que depende o desenvolvimento urbanístico. Sem esse planeamento, como as redes de abastecimento de água, energia, comunicações, acessos, saneamento, equipamentos, a classificação fica sem suporte, e a urbanização ou não se faz ou faz-se ao ritmo e ao critério de quem retém o solo.

Cinco caminhos dentro da lei

Existe margem de manobra sem esperar por nova legislação. Cinco vias, todas defensáveis do ponto de vista constitucional, porque não restringem a propriedade: reorganizam as condições em que ela beneficia do plano. Primeiro, generalizar ao PDM o princípio da caducidade, apesar da complexidade neste caso, transformando-a de exceção em regra. O artigo 72.º-A do RJIGT já o faz para fins industriais e logísticos. Segundo, dar aplicação efetiva à perequação, que o RJIGT obriga os planos a prever e muitos municípios não aplicam: aplicá-la significa repartir com a comunidade a mais-valia que a comunidade tornou possível. Terceiro, usar os procedimentos simplificados que já existem, disponíveis, de prazo curto e pouco explorados. Quarto, constituir bancos de terrenos municipais e usar o direito de preferência legal — negociar a preços realistas é sempre mais rápido e mais barato do que esperar anos pela execução alheia, e retira ao proprietário o incentivo para aguardar. Quinto, contratualizar a urbanização, que a Lei de Bases admite expressamente: é a via intermédia por excelência, em que o proprietário obtém a classificação, mas contra obrigações concretas de execução, prazos e cedências.

Não é o proprietário contra o município. Convém evitar o erro de enquadramento que contamina este debate. Não se trata de um conflito entre o direito de propriedade e um poder municipal ilimitado. A Lei de Bases diz o contrário. O direito de propriedade e os demais direitos relativos ao solo são ponderados e conformados no quadro das relações jurídicas de ordenamento do território. Não há violação quando a classificação é condicional, temporária e reversível, desde que seja dado tratamento idêntico a todos os proprietários na mesma situação e se permita a quem quer executar que execute.

O que ofende o direito de propriedade e o princípio da igualdade é o estado atual: uma classificação indefinida no tempo, cujo gozo depende da vontade de quem retém, e cujo custo é suportado por todos os outros — pelos jovens que não encontram casa, pela empresa que não encontra terreno para se instalar, pelo município que paga infraestruturas a servir terrenos que ninguém urbaniza.

O solo urbano que fica à espera tem classificação enganosa, falsas expectativas, e é uma das causas da economia bloqueada.